PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。
按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現(xiàn)合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期可研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。2017年11月27日，亞洲開發(fā)銀行發(fā)布了第一份成員國政府和社會資本合作監(jiān)測報告《PPP監(jiān)測》。
基本含義
PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，指政府Public與私人Private之間，基于提供產品和服務出發(fā)點，達成特許權協(xié)議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴合作關系，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風險更輕。
政策背景
自2013年以來，PPP相關政策密集出臺：
2015年4月21日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部、中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國水利部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)文《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益。
2015年3月17日，國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立多元化、可持續(xù)的PPP項目資金保障機制。
2015年3月5日，李克強作政府工作報告,提出要在基礎設施等領域積極推廣PPP模式；財政部年度預算報告,提出要開展PPP示范項目建設，釋放社會投資潛力。
2014年12月2日，國家發(fā)展改革委發(fā)文《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生。國家發(fā)展改革委投資司委托中咨公司研究中心起草《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》，用于規(guī)范和引導政府和社會資本合作（PPP）項目合同編寫工作的專業(yè)指南。
2014年11月29日，財政部發(fā)文關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。
2014年11月26日，國務院發(fā)文《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會；創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。
2014年10月2日，國務院發(fā)文《關于加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)，提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險。
2014年9月24日，財政部發(fā)文《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，提出拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發(fā)展的制度體系。
2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預算法，強調建立跨年度預算平衡機制。
2014年5月26日，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）中心，副部長王保安擔任PPP工作領導小組的組長，中心主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統(tǒng)計和國際交流等職責。
2015年5月8日，國務院批轉發(fā)展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知，提出積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，出臺基礎設施和公用事業(yè)特許經營辦法，充分激發(fā)社會投資活力。
2017年10月，國家發(fā)展和改革委員會通知，鼓勵各地政府、金融機構、企業(yè)等創(chuàng)新合作機制和投融資模式，利用政府PPP等方式，加快投資建設天然氣儲氣調峰設施。國家發(fā)改委要求各地根據(jù)本地天然氣用氣特點，統(tǒng)籌規(guī)劃城市儲氣設施建設，盡快形成不低于保障本地區(qū)平均3天用氣量的儲氣能力，各主要供氣企業(yè)抓緊形成不低于合同供氣量10%的儲氣能力。
模式意義
為什么PPP相關政策密集出臺，PPP模式的意義何在？
政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設、提升國家治理能力、構建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。
（一）推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。
（二）推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現(xiàn)政府職能轉變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。
（三）推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現(xiàn)代財政制度的重要內容。根據(jù)財稅體制改革要求，現(xiàn)代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設的重要手段。有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。
模式優(yōu)點
近年來，在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎設施領域的投資總體上持續(xù)快速增加。結合全球范圍內的PPP項目實踐，PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)：更高的經濟效率[物有所值（Value for Money）]、更高的時間效率、增加基礎設施項目的投資、提高公共部門和私營機構的財務穩(wěn)健性、基礎設施/公共服務的品質得到改善、實現(xiàn)長遠規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機構得到穩(wěn)定發(fā)展等。
1、PPP模式可以實現(xiàn)更高的經濟效率，實現(xiàn)物有所值
PPP項目依靠利益共享、風險共擔的伙伴關系，可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時，項目的整體成本由以下幾個部分構成：項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風險。在PPP模式下，項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于私營機構在建設施工、技術、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應成本。另外，由于PPP項目需要協(xié)調更多參與方的利益，項目管理成本（包括公共部門對項目監(jiān)管、為項目提供準備工作和支持等產生的成本）會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風險留存方面，由于不同的風險分配給管理該類風險具有相對優(yōu)勢的參與方，因此項目的總體風險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風險狀況的降低，形成了PPP項目的優(yōu)勢，即所謂的“物有所值”部分。
艾倫咨詢集團（Allen Consulting Group）曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目進行過比較，結果顯示：PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項目立項到項目全部結束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%；從絕對金額看，所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元，項目生命周期的成本超支為5800萬美元；相比之下，33個傳統(tǒng)模式項目的總合同成本為45億美元，項目生命周期的成本超支達6.73億美元。
2、PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在經濟效率上，還體現(xiàn)在時間效率上
艾倫咨詢集團在同一篇調查報告中指出，PPP項目的完工進度平均比計劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項目的完工進度平均比計劃推遲23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下，項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴重，項目越大，工程進度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項目大小對工程進度的顯著影響。
其他機構或研究者大多得出相似的結果。例如，英國審計署對PFI模式（英國PPP的主要模式）和傳統(tǒng)模式的效率進行了統(tǒng)計，結果表明：在PFI模式下，76%的項目按進度計劃完成，78%的項目支出在預算之內；而在傳統(tǒng)模式下，只有30%的項目按進度計劃完成，27%的項目支出在預算之內。在另外一篇報道中，英國審計署相信現(xiàn)有的PFI項目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。
是否能夠提高項目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節(jié)也對物有所值評價進行了詳細論述。
3、PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來源
PPP模式下，項目融資更多地由私營機構完成，從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進行大規(guī)模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。
傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對比。PPP模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎設施的初期建設投資支出，還可以鎖定項目運行費用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務壓力，另一方面提高預算的可控性，這兩個方面都有利于政府進一步擴大對基礎設施的投入。
PPP的這一優(yōu)勢對現(xiàn)階段的國內地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務風險。運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量基礎設施與公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務，可以減輕地方政府的債務壓力。
4、PPP模式可提高公共部門和私營機構的財務穩(wěn)健性
一方面，由于政府將部分項目責任和風險轉移給了私營機構，項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預算調整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計劃的確定性和效率，提高公共部門的財務穩(wěn)健性。此外，PPP項目的性質決定了項目需求所產生的風險相對較低，項目的未來收入比較確定，提高了社會資本的財務穩(wěn)健性。
5、PPP模式可使基礎設施/公共服務的品質得到改善
一方面，參與PPP項目的私營機構通常在相關領域積累了豐富經驗和技術，私營機構在特定的績效考核機制下有能力提高服務質量。另一方面，PPP模式下，私營機構的收入和項目質量掛鉤：政府付費的項目中，政府會根據(jù)項目不可用的程度，或未達到事先約定的績效標準而扣減實際付款（付款金額在項目開始時約定）；在使用者付費的項目中，使用者的需求和項目的質量正相關,這就使私營機構有足夠的動力不斷提高服務質量。如果設施或服務由公共部門單獨提供，由于其缺乏相關的項目經驗，且由于其在服務提供和監(jiān)督過程中既當“運動員”又當“裁判員”，績效監(jiān)控難以落到實處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團隊，負責組織項目設計與建設，建設完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運營。由于工作團隊缺乏相關項目運作經驗，所以難以保證項目建設質量，無力控制項目建設成本，甚至會因經驗不足導致項目失敗。并且，工作團隊付出大量學費積累的經驗和教訓，在當?shù)乜赡茉贌o用武之地，因為當?shù)夭粫洺Ｓ型愔卮箜椖啃枰陆?，資源浪費與效率較低問題突出。
6、PPP模式有助于公共部門/私營機構實現(xiàn)長遠規(guī)劃
在傳統(tǒng)政府模式下，一個項目會被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項目的設計、建設和運營通常都由同一個聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構成，但由于各個參與者需要為同一個目標和利益工作，項目的不同參與者之間可以得到充分整合，實現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle)，在利益驅動下，私營機構將基于更長遠的考慮，選擇最合適的技術，實現(xiàn)設施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財政壓力、政策導向和預算限制來考慮。
7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象
在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項目都能按時、按預算完成，而且基礎設施/公共服務的品質得到有效提高，可以使公眾對政府的美譽度增加，對政府的財政管理能力信心倍增。
8、通過推廣PPP模式，可以使私營機構得到穩(wěn)定發(fā)展
PPP模式為私營機構提供了風險較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期投機會，可以有效刺激當?shù)禺a業(yè)，增加就業(yè)機會。
模式缺點
雖然PPP模式的上述優(yōu)勢得到市場的一致認可，并且大部分都有實證數(shù)據(jù)支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在運作過程中也存在以下缺點：私營機構融資成本較高、特許經營導致的壟斷性、復雜的交易結構帶來的低效率、長期合同缺乏靈活性、成本和服務之間的兩難選擇等。
1、PPP模式導致私營機構融資成本較高
與公共部門相比，金融市場對私營機構信用水平的認可度通常略低，導致私營機構的融資成本通常要高于公共機構的融資成本。當然，在評價社會資本的融資成本時，除了考慮利率之外，還需要考慮項目所轉移的風險、社會資本的創(chuàng)新能力，以及項目總體績效的提升等，從社會整體的功效考慮項目價值。此外，社會資本和公共機構的融資成本也在進一步接近，雖然融資成本的差異不可能完全消除，但這方面的影響在逐漸降低。
圖1.3顯示了10年期的企業(yè)債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到期收益率。其中，企業(yè)債可以近似為大型社會資本的融資成本；國債為無風險利率；地方政府債可以視為地方政府信用擔保的融資成本；由于融資平臺在基礎設施建設方面的特殊地位，城投債的收益率可視為10年期部分在建基礎設施的融資成本。可以看到：大型社會資本的融資成本高于國債和地方政府債，低于城投債；社會資本的融資成本和國債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會資本的融資成本無論是絕對值，還是與國債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。
2、PPP模式普遍采用的特許經營制度可能導致壟斷
一方面，在PPP模式下，居高的投標成本和交易費用以及復雜的長期合同，導致很多規(guī)模較小的私營機構對PPP項目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標過程不能實現(xiàn)良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經營制度，實際上使中標的投資運營商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環(huán)境在某些情況下會減弱私營機構降低成本、提高服務品質的動力。當然，PPP模式并不是產生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實際上也表現(xiàn)出壟斷性。
3、PPP項目復雜的交易結構可能降低效率
首先，在PPP項目中，通常需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導致整個項目的約束條件增加。其次，由于每個參與項目的商業(yè)機構都會在咨詢、會計和法律等方面產生支出，這部分支出會包括在投標價格中，從而傳導給公共部門。國外的經驗顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標準化的合同體系，可以為參與商業(yè)機構節(jié)省在項目盡職調查和評估過程中所產生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風險分擔帶來的額外好處。再次，復雜的交易結構需要公共部門和私營機構建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力?，F(xiàn)階段，國內相關方面的能力欠缺較為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機構，會導致在項目開展過程中所積累的知識和經驗并沒有沉淀在公共部門內部，這又減緩了公共部門提升建設相關能力的進度。各個國家都成立了類似PPP中心的組織，包括中國的財政部PPP中心、英國的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美國的NCPPP、歐盟的EPEC等，這些組織在沉淀PPP項目經驗和知識的過程中起著非常重要的作用。最后，交易結構的復雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發(fā)生一些不可預料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在公共部門內部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。
4、PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性
為了項目長期運行穩(wěn)定，PPP合同可能會比較嚴格，靈活性不夠，公共部門或私營機構在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，合同條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目后期管理不能因時制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行——哪怕這些條款已經不再能使項目生命周期的綜合成本最優(yōu)化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經驗的咨詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估并可以在公共部門和私營機構間實現(xiàn)最優(yōu)分擔；同時，還要確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價，當然這些前期工作勢必產生不菲的成本。二是在起草合同時保留適當?shù)撵`活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產生的風險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機構的激勵機制而產生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的投資回報率，防止出現(xiàn)過高的投資回報率。
5、公眾使用公共產品/公共服務的成本表面上可能提高
如果公共產品/公共服務由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當然，世界上不存在免費午餐，低收費最終會表現(xiàn)為地方政府債務的累積或公共機構的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔相關成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機制下，私營機構需要補償項目相關的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對產品或服務進行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價機制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價機制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，不僅需要考慮當?shù)氐陌l(fā)展水平、技術進步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。一個典型的例子是來賓B電廠的電價，資料顯示來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%有余，其中一個主要原因是運營期滿15年后項目公司將項目資產無償移交給地方政府，項目的巨額投資要在15年內回收，遠低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的經驗來看，PPP項目總體上可以降低公眾使用公共產品/公共服務的綜合成本。
通過前文的實證數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式在提高效率方面的貢獻有大量實證案例支撐，通過必要的流程優(yōu)化、引入適宜的爭議解決機制，并規(guī)范公共治理方式，可以有效控制效率降低的風險。
PPP在中國的發(fā)展階段：
1995年至2003年——“摸著石頭過河”的階段
2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段
2014年開始——規(guī)范化階段
三大特征
伙伴關系
PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購三明治當午餐，也不能構成伙伴關系。
PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。
利益共享
需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關系。
風險共擔
伙伴關系作為與市場經濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。
在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。
如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結。
模式分類
融資性質
從廣義的層面講，公私合作（PPP）應用范圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設、營運、維修和資產剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。公私合作關系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產負責的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內的運作模式主要包括以下幾種：
（1）建造、運營、移交（BOT）
私營部門的合作伙伴被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件（和向用戶收費），在期滿后，轉交給公共部門的合作伙伴。
（2）民間主動融資（PFI）
PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，并在特許期（通常為30年左右）結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。
（3）建造、擁有、運營、移交（BOOT）
私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。
（4）建設、移交、運營（BTO）
民營機構為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方；隨后政府方再授予其經營該設施的長期合同。
（5）重構、運營、移交（ROT）
民營機構負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。
（6）設計建造（DB）
在私營部門的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔所有風險。
（7）設計、建造、融資及經營（DB-FO）
私營部門的合作伙伴設計，融資和構造一個新的基礎設施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎設施部件轉交給公共部門的合作伙伴。
（8）建造、擁有、運營（BOO）
私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經營基礎設施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。
（9）購買、建造及營運（BBO）
一段時間內，公有資產在法律上轉移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交（BLOT）
（10）只投資
私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務公司，投資建立基礎設施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。
非融資性質
（1）作業(yè)外包
政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔方付費
（2）運營與維護合同（O&M）
私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內，運營公有資產。公共合作伙伴保留資產的所有權。
（3）移交、運營、移交（TOT）
政府部門將擁有的設施的移交給民營機構運營，通常民營機構需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。
股權產權轉讓
政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產權/股權轉讓給民營機構，建立和形成多元投資和有效公司治理結構，同時政府授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經營特定業(yè)務
合資合作
政府方以企業(yè)的資產與民營機構（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負責原國有獨資企業(yè)的經營。同樣，政府將授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經營特定業(yè)務。
主要優(yōu)點
在于將市場機制引進了基礎設施的投融資。不是所有城市基礎設施項目都是可以商業(yè)化的，應該說大多數(shù)基礎設施是不能商業(yè)化的。政府不能認為，通過市場機制運作基礎設施項目等于政府全部退出投資領域。在基礎設施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎設施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。
（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設工期都能按時完成。
（2）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。
（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。
（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構和民營機構各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。
（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調各方不同的利益目標起關鍵作用。
（6）風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。
（7）應用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學校等。
