PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運(yùn)營過程參與更深，企業(yè)對項目前期可研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。2017年11月27日，亞洲開發(fā)銀行發(fā)布了第一份成員國政府和社會資本合作監(jiān)測報告《PPP監(jiān)測》。
基本含義
PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，指政府Public與私人Private之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”伙伴合作關(guān)系，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨行動預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。
政策背景
自2013年以來，PPP相關(guān)政策密集出臺：
2015年4月21日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國交通運(yùn)輸部、中華人民共和國水利部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益。
2015年3月17日，國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進(jìn)建立多元化、可持續(xù)的PPP項目資金保障機(jī)制。
2015年3月5日，李克強(qiáng)作政府工作報告,提出要在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式；財政部年度預(yù)算報告,提出要開展PPP示范項目建設(shè)，釋放社會投資潛力。
2014年12月2日，國家發(fā)展改革委發(fā)文《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生。國家發(fā)展改革委投資司委托中咨公司研究中心起草《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》，用于規(guī)范和引導(dǎo)政府和社會資本合作（PPP）項目合同編寫工作的專業(yè)指南。
2014年11月29日，財政部發(fā)文關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知，規(guī)范項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。
2014年11月26日，國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出實行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會；創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機(jī)制，發(fā)揮價格杠桿作用。
2014年10月2日，國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文)，提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險。
2014年9月24日，財政部發(fā)文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，提出拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發(fā)展的制度體系。
2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
2014年5月26日，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）中心，副部長王保安擔(dān)任PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，中心主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計和國際交流等職責(zé)。
2015年5月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見的通知，提出積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法，充分激發(fā)社會投資活力。
2017年10月，國家發(fā)展和改革委員會通知，鼓勵各地政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新合作機(jī)制和投融資模式，利用政府PPP等方式，加快投資建設(shè)天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施。國家發(fā)改委要求各地根據(jù)本地天然氣用氣特點，統(tǒng)籌規(guī)劃城市儲氣設(shè)施建設(shè)，盡快形成不低于保障本地區(qū)平均3天用氣量的儲氣能力，各主要供氣企業(yè)抓緊形成不低于合同供氣量10%的儲氣能力。
模式意義
為什么PPP相關(guān)政策密集出臺，PPP模式的意義何在？
政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。
（一）推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。
（二）推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。
（三）推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財稅體制改革要求，現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
模式優(yōu)點
近年來，在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上持續(xù)快速增加。結(jié)合全球范圍內(nèi)的PPP項目實踐，PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)：更高的經(jīng)濟(jì)效率[物有所值（Value for Money）]、更高的時間效率、增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性、基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善、實現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。
1、PPP模式可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，實現(xiàn)物有所值
PPP項目依靠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時，項目的整體成本由以下幾個部分構(gòu)成：項目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險。在PPP模式下，項目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、維修和翻新成本以及私營機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于私營機(jī)構(gòu)在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應(yīng)成本。另外，由于PPP項目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益，項目管理成本（包括公共部門對項目監(jiān)管、為項目提供準(zhǔn)備工作和支持等產(chǎn)生的成本）會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風(fēng)險留存方面，由于不同的風(fēng)險分配給管理該類風(fēng)險具有相對優(yōu)勢的參與方，因此項目的總體風(fēng)險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風(fēng)險狀況的降低，形成了PPP項目的優(yōu)勢，即所謂的“物有所值”部分。
艾倫咨詢集團(tuán)（Allen Consulting Group）曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目進(jìn)行過比較，結(jié)果顯示：PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項目立項到項目全部結(jié)束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%；從絕對金額看，所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元，項目生命周期的成本超支為5800萬美元；相比之下，33個傳統(tǒng)模式項目的總合同成本為45億美元，項目生命周期的成本超支達(dá)6.73億美元。
2、PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上，還體現(xiàn)在時間效率上
艾倫咨詢集團(tuán)在同一篇調(diào)查報告中指出，PPP項目的完工進(jìn)度平均比計劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項目的完工進(jìn)度平均比計劃推遲23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下，項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴(yán)重，項目越大，工程進(jìn)度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項目大小對工程進(jìn)度的顯著影響。
其他機(jī)構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。例如，英國審計署對PFI模式（英國PPP的主要模式）和傳統(tǒng)模式的效率進(jìn)行了統(tǒng)計，結(jié)果表明：在PFI模式下，76%的項目按進(jìn)度計劃完成，78%的項目支出在預(yù)算之內(nèi)；而在傳統(tǒng)模式下，只有30%的項目按進(jìn)度計劃完成，27%的項目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報道中，英國審計署相信現(xiàn)有的PFI項目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。
是否能夠提高項目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節(jié)也對物有所值評價進(jìn)行了詳細(xì)論述。
3、PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資資金來源
PPP模式下，項目融資更多地由私營機(jī)構(gòu)完成，從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。
傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對比。PPP模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出，還可以鎖定項目運(yùn)行費用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力，另一方面提高預(yù)算的可控性，這兩個方面都有利于政府進(jìn)一步擴(kuò)大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。
PPP的這一優(yōu)勢對現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運(yùn)營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。
4、PPP模式可提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性
一方面，由于政府將部分項目責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私營機(jī)構(gòu)，項目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財政負(fù)債增加的風(fēng)險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計劃的確定性和效率，提高公共部門的財務(wù)穩(wěn)健性。此外，PPP項目的性質(zhì)決定了項目需求所產(chǎn)生的風(fēng)險相對較低，項目的未來收入比較確定，提高了社會資本的財務(wù)穩(wěn)健性。
5、PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善
一方面，參與PPP項目的私營機(jī)構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗和技術(shù)，私營機(jī)構(gòu)在特定的績效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，PPP模式下，私營機(jī)構(gòu)的收入和項目質(zhì)量掛鉤：政府付費的項目中，政府會根據(jù)項目不可用的程度，或未達(dá)到事先約定的績效標(biāo)準(zhǔn)而扣減實際付款（付款金額在項目開始時約定）；在使用者付費的項目中，使用者的需求和項目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營機(jī)構(gòu)有足夠的動力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨提供，由于其缺乏相關(guān)的項目經(jīng)驗，且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過程中既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，績效監(jiān)控難以落到實處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團(tuán)隊，負(fù)責(zé)組織項目設(shè)計與建設(shè)，建設(shè)完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運(yùn)營。由于工作團(tuán)隊缺乏相關(guān)項目運(yùn)作經(jīng)驗，所以難以保證項目建設(shè)質(zhì)量，無力控制項目建設(shè)成本，甚至?xí)蚪?jīng)驗不足導(dǎo)致項目失敗。并且，工作團(tuán)隊付出大量學(xué)費積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在當(dāng)?shù)乜赡茉贌o用武之地，因為當(dāng)?shù)夭粫?jīng)常有同類重大項目需要新建，資源浪費與效率較低問題突出。
6、PPP模式有助于公共部門/私營機(jī)構(gòu)實現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃
在傳統(tǒng)政府模式下，一個項目會被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項目的設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營通常都由同一個聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成，但由于各個參與者需要為同一個目標(biāo)和利益工作，項目的不同參與者之間可以得到充分整合，實現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle)，在利益驅(qū)動下，私營機(jī)構(gòu)將基于更長遠(yuǎn)的考慮，選擇最合適的技術(shù)，實現(xiàn)設(shè)施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。
7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象
在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項目都能按時、按預(yù)算完成，而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高，可以使公眾對政府的美譽(yù)度增加，對政府的財政管理能力信心倍增。
8、通過推廣PPP模式，可以使私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展
PPP模式為私營機(jī)構(gòu)提供了風(fēng)險較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期投機(jī)會，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會。
模式缺點
雖然PPP模式的上述優(yōu)勢得到市場的一致認(rèn)可，并且大部分都有實證數(shù)據(jù)支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在運(yùn)作過程中也存在以下缺點：私營機(jī)構(gòu)融資成本較高、特許經(jīng)營導(dǎo)致的壟斷性、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的低效率、長期合同缺乏靈活性、成本和服務(wù)之間的兩難選擇等。
1、PPP模式導(dǎo)致私營機(jī)構(gòu)融資成本較高
與公共部門相比，金融市場對私營機(jī)構(gòu)信用水平的認(rèn)可度通常略低，導(dǎo)致私營機(jī)構(gòu)的融資成本通常要高于公共機(jī)構(gòu)的融資成本。當(dāng)然，在評價社會資本的融資成本時，除了考慮利率之外，還需要考慮項目所轉(zhuǎn)移的風(fēng)險、社會資本的創(chuàng)新能力，以及項目總體績效的提升等，從社會整體的功效考慮項目價值。此外，社會資本和公共機(jī)構(gòu)的融資成本也在進(jìn)一步接近，雖然融資成本的差異不可能完全消除，但這方面的影響在逐漸降低。
圖1.3顯示了10年期的企業(yè)債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到期收益率。其中，企業(yè)債可以近似為大型社會資本的融資成本；國債為無風(fēng)險利率；地方政府債可以視為地方政府信用擔(dān)保的融資成本；由于融資平臺在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的特殊地位，城投債的收益率可視為10年期部分在建基礎(chǔ)設(shè)施的融資成本?？梢钥吹剑捍笮蜕鐣Y本的融資成本高于國債和地方政府債，低于城投債；社會資本的融資成本和國債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會資本的融資成本無論是絕對值，還是與國債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。
2、PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度可能導(dǎo)致壟斷
一方面，在PPP模式下，居高的投標(biāo)成本和交易費用以及復(fù)雜的長期合同，導(dǎo)致很多規(guī)模較小的私營機(jī)構(gòu)對PPP項目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標(biāo)過程不能實現(xiàn)良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度，實際上使中標(biāo)的投資運(yùn)營商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環(huán)境在某些情況下會減弱私營機(jī)構(gòu)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動力。當(dāng)然，PPP模式并不是產(chǎn)生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實際上也表現(xiàn)出壟斷性。
3、PPP項目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)可能降低效率
首先，在PPP項目中，通常需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導(dǎo)致整個項目的約束條件增加。其次，由于每個參與項目的商業(yè)機(jī)構(gòu)都會在咨詢、會計和法律等方面產(chǎn)生支出，這部分支出會包括在投標(biāo)價格中，從而傳導(dǎo)給公共部門。國外的經(jīng)驗顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標(biāo)準(zhǔn)化的合同體系，可以為參與商業(yè)機(jī)構(gòu)節(jié)省在項目盡職調(diào)查和評估過程中所產(chǎn)生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風(fēng)險分擔(dān)帶來的額外好處。再次，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和私營機(jī)構(gòu)建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力?，F(xiàn)階段，國內(nèi)相關(guān)方面的能力欠缺較為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機(jī)構(gòu)，會導(dǎo)致在項目開展過程中所積累的知識和經(jīng)驗并沒有沉淀在公共部門內(nèi)部，這又減緩了公共部門提升建設(shè)相關(guān)能力的進(jìn)度。各個國家都成立了類似PPP中心的組織，包括中國的財政部PPP中心、英國的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美國的NCPPP、歐盟的EPEC等，這些組織在沉淀PPP項目經(jīng)驗和知識的過程中起著非常重要的作用。最后，交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發(fā)生一些不可預(yù)料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在公共部門內(nèi)部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。
4、PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性
為了項目長期運(yùn)行穩(wěn)定，PPP合同可能會比較嚴(yán)格，靈活性不夠，公共部門或私營機(jī)構(gòu)在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進(jìn)來，合同條款通常只考慮當(dāng)前時點的情況，導(dǎo)致項目后期管理不能因時制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行——哪怕這些條款已經(jīng)不再能使項目生命周期的綜合成本最優(yōu)化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經(jīng)驗的咨詢機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行前期調(diào)查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預(yù)算，對風(fēng)險有全面的評估并可以在公共部門和私營機(jī)構(gòu)間實現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān)；同時，還要確保通過招投標(biāo)過程得到具有競爭性的報價，當(dāng)然這些前期工作勢必產(chǎn)生不菲的成本。二是在起草合同時保留適當(dāng)?shù)撵`活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風(fēng)險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機(jī)構(gòu)的激勵機(jī)制而產(chǎn)生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的投資回報率，防止出現(xiàn)過高的投資回報率。
5、公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的成本表面上可能提高
如果公共產(chǎn)品/公共服務(wù)由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當(dāng)然，世界上不存在免費午餐，低收費最終會表現(xiàn)為地方政府債務(wù)的累積或公共機(jī)構(gòu)的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機(jī)制下，私營機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)償項目相關(guān)的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價機(jī)制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價機(jī)制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，不僅需要考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平、技術(shù)進(jìn)步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。一個典型的例子是來賓B電廠的電價，資料顯示來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%有余，其中一個主要原因是運(yùn)營期滿15年后項目公司將項目資產(chǎn)無償移交給地方政府，項目的巨額投資要在15年內(nèi)回收，遠(yuǎn)低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的經(jīng)驗來看，PPP項目總體上可以降低公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的綜合成本。
通過前文的實證數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式在提高效率方面的貢獻(xiàn)有大量實證案例支撐，通過必要的流程優(yōu)化、引入適宜的爭議解決機(jī)制，并規(guī)范公共治理方式，可以有效控制效率降低的風(fēng)險。
PPP在中國的發(fā)展階段：
1995年至2003年——“摸著石頭過河”的階段
2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段
2014年開始——規(guī)范化階段
三大特征
伙伴關(guān)系
PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。
PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實到項目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。
利益共享
需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。
風(fēng)險共擔(dān)
伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性，風(fēng)險分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地避免風(fēng)險。
在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運(yùn)營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規(guī)避。
如果每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。
模式分類
融資性質(zhì)
從廣義的層面講，公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國家來說很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括以下幾種：
（1）建造、運(yùn)營、移交（BOT）
私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶收費），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。
（2）民間主動融資（PFI）
PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運(yùn)營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費用以回收成本的項目融資方式。
（3）建造、擁有、運(yùn)營、移交（BOOT）
私營部門為設(shè)施項目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。
（4）建設(shè)、移交、運(yùn)營（BTO）
民營機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。
（5）重構(gòu)、運(yùn)營、移交（ROT）
民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。
（6）設(shè)計建造（DB）
在私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險。
（7）設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營（DB-FO）
私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資和構(gòu)造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。
（8）建造、擁有、運(yùn)營（BOO）
私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。
（9）購買、建造及營運(yùn)（BBO）
一段時間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運(yùn)及移交（BLOT）
（10）只投資
私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。
非融資性質(zhì)
（1）作業(yè)外包
政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費
（2）運(yùn)營與維護(hù)合同（O&M）
私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運(yùn)營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。
（3）移交、運(yùn)營、移交（TOT）
政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通常民營機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。
股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓
政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)
合資合作
政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機(jī)構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。
主要優(yōu)點
在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過市場機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。
（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。
（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。
（3）促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。
（4）政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。
（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。
（6）風(fēng)險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配,同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險,使風(fēng)險分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。
（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。
